Historia del Banco Central: de la Caja de Conversión al mandato único, cien años de idas y vueltas

Qué está en danza

El proyecto de reforma de la Carta Orgánica del Banco Central que el presidente Javier Milei presentó por cadena nacional no es la primera vez que la Argentina discute qué debe hacer su autoridad monetaria. Según reconstruyeron historiadores económicos como Gerardo della Paolera, Marcelo Rougier, Mario Rapoport y Pablo Gerchunoff, la norma que rige al BCRA fue modificada en al menos siete oportunidades a lo largo de sus noventa años de historia — y casi cada una de esas reformas respondió a la misma pregunta de fondo: ¿el Banco Central debe tener una sola tarea (cuidar el valor de la moneda) o varias a la vez (también fomentar el desarrollo, el empleo y la equidad)? Este artículo repasa esa historia, etapa por etapa.

Nueve hitos, cien años

Antes de entrar en el desarrollo completo, este es el recorrido resumido — hacé clic en cada hito para ver el detalle.

El antecedente: la Caja de Conversión (1890-1935)

Antes de que existiera un banco central en la Argentina, el país funcionó durante más de cuatro décadas bajo un esquema mucho más simple: la Caja de Conversión, creada en 1890, cuya única función era emitir billetes respaldados, peso por peso, en oro. No prestaba dinero al sistema bancario en problemas, no manejaba la política monetaria de forma activa y no tenía margen para responder a las crisis económicas — simplemente convertía pesos por oro y viceversa, a una tasa fija.

Ese esquema mostró sus límites con fuerza durante la Primera Guerra Mundial y, sobre todo, con la Gran Depresión de 1929. Sin una entidad capaz de actuar como prestamista de última instancia frente a una corrida bancaria, el Banco de la Nación Argentina tuvo que improvisar ese rol sin las herramientas ni el mandato legal para hacerlo bien. La necesidad de una entidad con más capacidad de maniobra quedó en evidencia, y hacia 1932 y 1933 el país empezó a estudiar en serio la creación de un banco central propio.

1935: la fundación, entre Londres y Buenos Aires

El primer proyecto de banco central para la Argentina no fue local: fue encargado a una misión británica encabezada por Sir Otto Niemeyer, del Banco de Inglaterra, que llegó al país en 1933. Su propuesta era ortodoxa: un esquema cercano al patrón oro, con poco margen de acción discrecional. El entonces ministro de Hacienda, Federico Pinedo, le encargó a su asesor Raúl Prebisch revisar ese proyecto y adaptarlo a la realidad argentina.

El resultado, promulgado el 28 de mayo de 1935 mediante un paquete de seis leyes, fue una entidad más flexible que la propuesta original de Niemeyer: un banco mixto, con un directorio compartido entre el Estado y la banca privada nacional y extranjera, pensado para sostener una política monetaria capaz de actuar de forma anticíclica: expandir el crédito en las crisis y contraerlo en los períodos de auge. Bajo la gerencia general de Prebisch, que se extendió hasta 1943, el BCRA acumuló reservas, sostuvo el pago de la deuda externa en un contexto internacional muy adverso, y funcionó con una orientación anticíclica poco habitual para la época, según reconstruye Rapoport.

1946: la nacionalización y el giro desarrollista

La primera gran transformación llegó apenas once años después de su fundación. En 1946, ya bajo la presidencia de Juan Domingo Perón, el Banco Central fue nacionalizado por completo: el capital privado quedó afuera del directorio, y su función prioritaria dejó de ser la estabilidad monetaria en sentido estricto para pasar a ser la promoción del desarrollo económico. El objetivo declarado era reorientar el crédito bancario, alejándolo de actividades consideradas especulativas y canalizándolo hacia la producción.

Tres años más tarde, en 1949, una nueva reforma profundizó ese rumbo: el BCRA pasó a depender directamente del Ministerio de Finanzas, subordinando de forma explícita la política monetaria a los planes económicos del Poder Ejecutivo de turno. Recién en 1957, ya con Perón derrocado, la entidad recuperó un mayor grado de autonomía técnica, aunque sin una reforma de fondo que modificara su arquitectura institucional.

1973: la reforma del "sentido social"

En 1973, con el regreso del peronismo al poder, una nueva ley (la 20.539) dispuso una reforma integral de la Carta Orgánica, orientando de nuevo las funciones del Banco Central hacia un "sentido social", y profundizando su dependencia del Ministerio de Economía. Fue, en los términos de esta historia, otro giro hacia el polo del mandato múltiple: la estabilidad de precios pasaba a ser una tarea más entre varias, no la prioritaria.

1976-1982: liberalización financiera y crisis en cadena

Con el golpe de Estado de 1976, la dictadura militar impulsó una fuerte liberalización comercial y financiera —en particular de las tasas de interés y de los movimientos de capitales con el exterior— a través de una nueva Ley de Entidades Financieras sancionada en 1977. Es un caso particular en esta historia: la Carta Orgánica del Banco Central no se modificó formalmente en ese momento, pero el cambio de reglas del sistema financiero fue igualmente profundo.

Los historiadores coinciden en que esa apertura, temprana y poco cuidadosa según la caracterizan varios análisis, terminó en una cadena de crisis: una crisis bancaria en 1980, una crisis de balanza de pagos en 1981, y el estallido de la crisis de la deuda externa a partir de 1982 — la misma deuda que, décadas más tarde, seguiría condicionando la relación de Argentina con organismos como el FMI.

1992: la convertibilidad y el regreso al mandato único

Con el retorno de la democracia en 1983 y unos años de políticas monetarias más activas, la siguiente gran bisagra llegó en 1992, de la mano del plan de Convertibilidad impulsado por el entonces ministro Domingo Cavallo bajo la presidencia de Carlos Menem. La reforma de la Carta Orgánica de ese año le devolvió al Banco Central un mandato único: preservar el valor de la moneda, en un esquema que los propios historiadores describen como muy similar, en espíritu, al de la vieja Caja de Conversión de 1899 — con la diferencia de que ahora la entidad sí tenía capacidad de supervisar al sistema bancario.

Fue un período de fuerte baja de la inflación respecto de las décadas anteriores, y de una recuperación económica inicial. Pero el esquema, rígido por diseño (la cantidad de pesos en circulación quedaba atada al ingreso de dólares), mostró con el tiempo dificultades cada vez mayores para absorber shocks externos, hasta que la crisis de 2001-2002 terminó, por la vía de una salida traumática y no de una nueva reforma de la Carta Orgánica en sí, con una década de tipo de cambio fijo.

2012: el regreso del mandato múltiple

Una década después de la crisis de la convertibilidad, en 2012 el kirchnerismo impulsó la última gran reforma de la Carta Orgánica antes de la que hoy discute el Congreso (la ley 26.739). Esa reforma reestableció un mandato múltiple: además de la estabilidad monetaria y financiera, el Banco Central pasó a tener como objetivos legales explícitos el desarrollo económico con equidad social y el empleo. Es la Carta Orgánica que sigue vigente hoy, y la que el proyecto de Milei busca modificar.

Siete reformas, un mismo péndulo

Vista en conjunto, esta historia tiene un patrón que los historiadores económicos suelen señalar: la discusión sobre el mandato del Banco Central no avanzó de forma lineal hacia un modelo u otro, sino que osciló, una y otra vez, entre el polo del mandato único (1935 en su versión más ortodoxa, 1992, y ahora 2026) y el del mandato múltiple o desarrollista (1946, 1973, 2012). Cada reforma, en general, respondió más a la orientación económica del gobierno de turno que a un consenso técnico estable — lo que ayuda a explicar por qué la discusión sigue abierta noventa años después de la fundación de la entidad.

La Ley de Entidades Financieras de 1977, sancionada durante la dictadura militar, produjo un cambio profundo en las reglas del sistema financiero sin modificar formalmente la Carta Orgánica del Banco Central, por lo que no se cuenta como una de las siete reformas de la norma en sí.

Qué mirar de acá en adelante

Si el proyecto que hoy debate el Congreso se aprueba, la Argentina volvería, por tercera vez en su historia, al modelo de mandato único — después de 1935 (en una versión más flexible que la actual propuesta) y 1992. La pregunta que ya se hicieron los historiadores sobre las reformas anteriores vale también para esta: si el cambio refleja un consenso duradero sobre cómo debe funcionar la política monetaria argentina, o si es, como en las siete oportunidades anteriores, una definición que durará lo que dure la orientación económica del gobierno que la impulsa.